Decizie CNSC 1087/2025

În conformitate cu prevederile art. 14 alin. (2) și ale art. 27 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, cu modificările și completările ulterioare, Consiliul adoptă următoarea DECIZIE Nr. 1087 / C4 / 498 Data: 22.04.2025 Prin contestația nr. 729/17.02.2025, înregistrată la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor cu nr. 10030/17.02.2025, depusă de Software Imagination & Vision SRL, cu sediul în șos. București - Ploiești nr. 73-81, Victoria Park, corp clădire C4, parter, zona B, sectorul 1, București, CUI 41963989, număr de înregistrare în registrul comerțului J40/16321/2019, reprezentată de doamna Daniela-Maria Țăran - Bid Manager, privind procedura de licitație deschisă pentru atribuirea contractului de furnizare, instalare, configurare și punere în funcțiune infrastructură suport IT și sistem informatic pentru digitalizarea activității Primăriei Comunei Jegălia în cadrul proiectului „Dezvoltarea infrastructurii, serviciilor și echipamentelor IT pentru valorificarea avantajelor digitalizării în beneficiul cetățenilor și al Primăriei Jegălia, județul Călărași”, cod CPV principal 48000000-8, cu data-limită de depunere a ofertelor 04.03.2025, anunț de participare nr. CN1077005/09.01.2025, organizată de Comuna Jegălia, cu sediul în șos. Călărași-Fetești nr. 40, Jegălia, județul Călărași, în calitate de autoritate contractantă, contestatoarea a solicitat remedierea răspunsului de clarificare nr. 863/06.02.2025, anularea procedurii de atribuire (în subsidiar), precum și suspendarea ei până la soluționarea contestației. Prin încheierea nr. 694/C4/498/20.02.2025, Consiliul s-a pronunțat asupra capătului de cerere de suspendare a procedurii de atribuire, respingându-l ca nefondat. Pe rol, în prezent, se află celelalte capete de cerere din contestație. Pentru aceste motive, în baza legii și a mijloacelor de probă aflate la dosar, CONSILIUL DECIDE: Admite contestația Software Imagination & Vision SRL nr. 729/17.02.2025, în contradictoriu cu Comuna Jegălia, și anulează procedura de atribuire a contractului de furnizare, instalare, configurare și punere în funcțiune infrastructură suport IT și sistem informatic pentru Pagina 1 din 2

digitalizarea activității Primăriei Comunei Jegălia în cadrul proiectului „Dezvoltarea infrastructurii, serviciilor și echipamentelor IT pentru valorificarea avantajelor digitalizării în beneficiul cetățenilor și al Primăriei Jegălia, județul Călărași”, cod CPV principal 48000000-8, cu data-limită de depunere a ofertelor 04.03.2025. Prezenta decizie este obligatorie pentru părți. Împotriva ei se poate formula plângere, în termen de zece zile. PREȘEDINTE, MEMBRU, MEMBRU, Pagina 2 din 2

În conformitate cu prevederile art. 14 alin. (2) și ale art. 27 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, cu modificările și completările ulterioare, Consiliul adoptă următoarea DECIZIE Nr. 1087 / C4 / 498 Data: 22.04.2025 Prin contestația nr. 729/17.02.2025, înregistrată la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor cu nr. 10030/17.02.2025, depusă de ......... SRL, cu sediul în șos. ......... - Ploiești nr. 73-81, Victoria Park, corp clădire C4, parter, zona B, sectorul 1, ........., CUI ........., număr de înregistrare în registrul comerțului ........., reprezentată de doamna ............ - Bid Manager, privind procedura de licitație deschisă pentru atribuirea contractului de furnizare, instalare, configurare și punere în funcțiune infrastructură suport IT și sistem informatic pentru digitalizarea activității Primăriei Comunei ......... în cadrul proiectului „Dezvoltarea infrastructurii, serviciilor și echipamentelor IT pentru valorificarea avantajelor digitalizării în beneficiul cetățenilor și al Primăriei ........., județul .........”, cod CPV principal 48000000-8, cu data-limită de depunere a ofertelor 04.03.2025, anunț de participare nr. .............../09.01.2025, organizată de ........., cu sediul în șos. .........-Fetești nr. 40, ........., județul ........., în calitate de autoritate contractantă, contestatoarea a solicitat remedierea răspunsului de clarificare nr. 863/06.02.2025, anularea procedurii de atribuire (în subsidiar), precum și suspendarea ei până la soluționarea contestației. Prin încheierea nr. 694/C4/498/20.02.2025, Consiliul s-a pronunțat asupra capătului de cerere de suspendare a procedurii de atribuire, respingându-l ca nefondat. Pe rol, în prezent, se află celelalte capete de cerere din contestație. CONSILIUL NAȚIONAL DE SOLUȚIONARE A CONTESTAȚIILOR, asupra cauzei de față, constată următoarele: Consiliul a fost legal sesizat și este competent, potrivit dispozițiilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, să soluționeze contestația de față, prin care operatorul economic ......... SRL reclamă anumite clarificări emise de autoritatea contractantă ........., postate în SEAP la 06.02.2025, în cadrul procedurii de atribuire menționată în partea introductivă. Motivarea integrală a contestației se regăsește în fișierul „[.............../00034] DEPUNERE CONTESTATIE LA RASPUNSUL LA Pagina 1 din 9

CLARIFICARI PR. DIGITALIZARE PRIMARIE.pdf.p7s”, postat de autoritate în SEAP la 18.02.2025, în cadrul documentelor asociate anunțului de participare nr. .............../09.01.2025. Reproducerea în cuprinsul deciziei a ansamblului motivării nu se justifică, din moment ce întreaga contestație poate fi vizualizată liber și gratuit în SEAP, de către orice persoană interesată. Desigur, motivarea completă va fi avută în vedere de membrii completului la adoptarea soluției. În punctul său de vedere nr. 1840/25.03.2025 asupra contestației, înregistrat la Consiliu cu nr. 21150/02.04.2025, autoritatea contractantă susține în apărare caracterul neîntemeiat al contestației. Punctul de vedere se regăsește în fișierul „[.............../ 00048] punct de vedere- semnat.pdf.p7s”, postat de autoritate în SEAP la 10.04.2025, în cadrul documentelor asociate anunțului de participare. Din examinarea coroborată a materialului probator administrat, aflat la dosarul cauzei, după verificarea din oficiu a competenței generale, materiale și teritoriale, potrivit art. 131 alin. (1) C. proc. civ., și după deliberare, Consiliul reține că, prin anunțul de participare nr. ..............., publicat în Sistemul Electronic de Achiziții Publice – SEAP la 09.01.2025, autoritatea contractantă ........., prin primăria sa, a inițiat o procedură de licitație deschisă în vederea procurării unui sistem informatic pentru digitalizarea activității primăriei, estimat valoric la 3.294.860 lei, fără TVA. Documentația de atribuire a fost postată în SEAP la 09.01.2025, alături de anunțul de invitare la competiție. Ulterior consultării acestei documentații, considerând că anumite cerințe sunt neclare sau incomplete, mai mulți operatori economici au solicitat clarificări, solicitări față de care autoritatea a publicat răspunsul consolidat nr. 863/06.02.2025, pe care ......... SRL îl consideră incomplet, restrictiv și contrar dispozițiilor legale, motiv pentru care l-a atacat în termenul legal la Consiliu, prin contestația care formează obiectul prezentei cauze, premisă a controlului administrativ- jurisdicțional. Cauțiunea aferentă, în valoare de 65.897,20 lei, a fost constituită prin recipisa de consemnare nr. 211045744/1, emisă de CEC Bank SA, Sucursala Sibiu, la data de 14.02.2025. Autoritatea a postat în SEAP nu doar contestația, ci și punctul de vedere, exemplu meritoriu de bună practică și de transparență, demn de urmat de toate autoritățile contractante. Asupra răspunsului punctual nr. 16 sesizat de reclamantă în sensul că îngreunează accesul la licitație, forul administrativ de jurisdicție observă că, într-adevăr, respectivul răspuns vine să adauge la cerințele inițiale ale documentației de atribuire, cerințe potrivit cărora ofertanții erau ținuți să prezinte, pentru demonstrarea experienței profesionale solicitate, „copii ale recomandărilor emise de beneficiarii finali ai proiectelor, semnate sau contrasemnate de către Autoritatea Contractanta/beneficiarul privat în calitate de beneficiar final, sa Pagina 2 din 9

u alte documente edificatoare, din care să reiasă activitățile desfășurate și care să evidențieze experiența profesională specifică similară”. Conform acestui text, semnarea ori contrasemnarea de către beneficiarul final era necesară doar pentru recomandări. Cerințe similare se regăsesc și în caietul de sarcini: - experiența experților va fi probată prin scrisoare/scrisori de recomandare de la Beneficiarul/Beneficiarii serviciilor prestate si/sau a produselor livrate si implementate sau fisa de post/contract de munca sau orice alte documente similare care să ateste activitatea desfășurată in proiect, din care să rezulte: rolul/funcția îndeplinită, durata angajamentului, responsabilitățile, precum și evaluarea/aprecierea activităților realizate in perioada de derulare a contractului/proiectului. Ofertanții trebuie să prezinte în oferta tehnică, pentru fiecare expert cheie solicitat următoarele informații/documente: [...] - copii ale recomandărilor emise de beneficiarii finali ai proiectelor, semnate sau contrasemnate de către Autoritatea Contractanta/beneficiarul privat în calitate de beneficiar final, sau alte documente edificatoare, din care să reiasă activitățile desfășurate și care să evidențieze experiența profesională specifică similară” Răspunsul de clarificare nr. 16, la modul cum este redactat, schimbă această optică, adăugând înscrisurilor ce trebuie semnate de către beneficiarii finali „documentul care atestă implicarea experților propuși în diverse proiecte”, cu toate că obiectul solicitării de clarificare nu era completarea documentelor doveditoare asumate prin semnătură de către beneficiarii finali: Pagina 3 din 9

......... SRL este nemulțumită de adăugirea confirmată mai sus, apreciind că aceasta are ca efect restrângerea accesului la licitație, apreciere la care organul de jurisdicție achiesează, dovadă stând chiar faptul obiectiv că, până la data-limită de ofertare, la procedură a fost primită doar o singură ofertă, din partea ............... SRL, deci, practic, nu există concurență. Întrebarea se referea la acceptarea recomandărilor de la angajatori sau colaboratori, în vreme ce răspunsul nu doar că menține obligația semnării recomandărilor de către beneficiarii finali, ci o extinde la „documentele care atestă implicarea experților propuși în diverse proiecte”, sintagmă care adaugă la cerințele din documentația de atribuire și, în plus, lăsă loc interpretărilor, fiind imposibil de stabilit care sunt aceste documente. Indiferent de unghiul din care este privit, răspunsul dat de autoritate este contradictoriu și restrictiv. Tribunalul de Primă Instanță, în Hotărârea din 12 martie 2008, cauza T-345/03, Evropaïki Dynamiki - Proigmena Systimata Tilepikoinonion Pliroforikis kai Tilematikis AE împotriva Comisiei Comunităților Europene, punctul 145, a statuat că principiul transparenței presupune ca toate „toate informațiile tehnice relevante pentru buna înțelegere a anunțului de participare sau a caietului de sarcini să fie puse, de îndată ce este posibil, la dispoziția tuturor întreprinderilor participante la o procedură de atribuire a contractelor de achiziții publice, astfel încât, pe de o parte, să permită tuturor ofertanților mediu informați și care dau dovadă de o diligență normală să înțeleagă întinderea exactă a acestora și să le interpreteze în același fel și, pe de altă parte, să dea posibilitatea autorității Pagina 4 din 9

contractante să verifice efectiv dacă ofertele ofertanților corespund criteriilor care guvernează contractul în cauză”. A devenit o constantă a jurisprudenței instanței de la Luxemburg axioma potrivit căreia obligația de transparență, care este un corolar al principiului egalității, are în esență ca scop să asigure posibilitatea oricărui operator interesat de a decide să depună o ofertă în cadrul unor cereri de ofertă pe baza tuturor informațiilor relevante și să garanteze lipsa riscului de favoritism și de comportament arbitrar din partea autorității contractante. Ea presupune ca toate condițiile și modalitățile procedurii de atribuire să fie formulate în mod clar, precis și univoc, astfel încât, pe de o parte, să permită tuturor ofertanților mediu informați și care dau dovadă de o diligență normală să înțeleagă conținutul exact al acestora și să le interpreteze în același mod și, pe de altă parte, să circumscrie puterea discreționară a autorității contractante și să îi dea acesteia posibilitatea să verifice în mod efectiv dacă ofertele ofertanților corespund criteriilor care guvernează procedura în cauză (a se vedea în acest sens, de pildă, Hotărârea din 29 aprilie 2004, Comisia/CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P, EU:C:2004:236, punctul 111, Hotărârea din 13 decembrie 2007, United Pan-Europe Communications Belgium și alții, C-250/06, EU:C:2007:783, punctele 45 și 46, Hotărârea din 16 februarie 2012, Costa și Cifone, C- 72/10 și C-77/10, EU:C:2012:80, punctul 73, Hotărârea din 4 februarie 2016, Ince, C-336/14, EU:C:2016:72, punctul 87, Hotărârea din 19 decembrie 2018, Stanley International Betting și Stanleybet Malta, C- 375/17, EU:C:2018:1026, punctul 34, Hotărârea din 22 iunie 2017, Unibet International, C-49/16, EU:C:2017:491, punctul 46, Hotărârea din 4 aprilie 2019, Allianz Vorsorgekasse, C-699/17, EU:C:2019:290, punctele 61 și 62, și Hotărârea din 14 iulie 2022, ASADE, C-436/20, EU:C:2022:559, punctul 97). Pentru corecta și completa informare a operatorilor interesați, autoritatea trebuia să posteze un răspuns la obiect, pertinent și, mai ales, nerestrictiv, cum pretinde reclamanta. Astfel cum documentația de atribuire, în lumina definiției regăsite în Legea nr. 98/2016, reprezintă documentul achiziției care cuprinde cerințele, criteriile, regulile și alte informații necesare pentru a asigura operatorilor economici o informare completă, corectă și explicită cu privire la cerințe sau elemente ale achiziției, obiectul contractului și modul de desfășurare a procedurii de atribuire, inclusiv specificațiile tehnice ori documentul descriptiv, condițiile contractuale propuse, formatele de prezentare a documentelor de către candidați/ofertanți, informațiile privind obligațiile generale aplicabile, iar autoritatea are obligația de a elabora documentația de atribuire care conține toate informațiile necesare pentru a asigura operatorilor economici o informare completă, corectă și precisă cu privire la cerințele achiziției, obiectul contractului și modul de desfășurare a procedurii de atribuire (art. 154 din legea achizițiilor), aceste rigori trebuie să se aplice și răspunsurilor de clarificare. Este imperativ ca Pagina 5 din 9

autoritatea să asigure operatorilor economici o înțelegere/interpretare unitară, decurgând din informarea lor completă, corectă și explicită cu privire la modul de aplicare a procedurii de atribuire, pe calea unei clarificări ce urmează a fi postată în SEAP. Autoritatea nu are dreptul de a înăspri cerințele de participare la licitație ori de punctare a factorilor tehnici privind personalul sub paravanul unui răspuns de clarificare, după cum deopotrivă este obligată să stabilească numai cerințe de participare care sunt necesare și adecvate pentru a se asigura că un ofertant are competențele tehnice pentru a executa contractul care urmează să fie atribuit. În speță, prin clarificarea nr. 16, autoritatea a completat radical cerința de probare a experienței experților și de punctare a factorilor de evaluare corespunzători fără să îi fi solicitat nimeni această completare. Mai trebuie adăugat că factorii de evaluare utilizați de autoritate trebuie să asigure o concurență reală între operatorii economici și să fie însoțiți de prevederi care să permită verificarea efectivă a informațiilor furnizate de către ofertanți, în scopul aplicării factorilor de evaluare. Atunci când consideră necesar, autoritatea contractantă verifică exactitatea informațiilor și dovezilor furnizate de ofertanți. – art. 189 alin. (2) și (3) din Legea nr. 98/2016. Aplicarea incorectă a factorilor de evaluare este sancționată contravențional de legiuitor cu amendă de până la 30.000 lei [art. 224 alin. (1) lit. h) și alin. (2) din legea achizițiilor publice], tocmai pentru a evidenția importanța tratării ofertanților în mod uniform de către autoritate. Factorii de evaluare a ofertelor, precum și algoritmul de punctare se precizează în mod clar și detaliat în cadrul documentației de atribuire și vor reflecta metodologia de punctare a avantajelor care vor rezulta din propunerile tehnice și financiare prezentate de ofertanți și trebuie să aducă un avantaj real, să nu fie formali și să poată fi urmăriți în cadrul procesului de evaluare a ofertelor și aplicare a criteriului de atribuire. Adăugirea ca „documentele care atestă implicarea experților propuși în diverse proiecte” să fie semnate de beneficiarii finali ține de un formalism disproporționat și nu reflectă niciun avantaj obiectiv pentru autoritate, din moment ce aceeași autoritate, potrivit caietului de sarcini, și-a rezervat dreptul de a interpela respectivii beneficiari: „autoritatea contractantă își rezerva dreptul de a contacta beneficiarii finali ai proiectelor prezentate la experiența profesionala, in vedere confirmării celor prezentate de către ofertanți”. Așadar, se confirmă de către forul jurisdicțional abaterea autorității de la principiul proporționalității cerințelor cu nevoile concrete ale autorității beneficiare și de la art. 32 din normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016. Legea amintită mai sus pune accentul pe deschiderea pieței, respectiv pe accesul nerestricționat la licitație, sancționând restrângerea artificială a concurenței inclusiv prin cerințe de calificare, specificații Pagina 6 din 9

tehnice ori detalii ale factorilor de evaluare, după cum judicios a remarcat și contestatoarea: Art. 50. - (1) Autoritățile contractante nu vor concepe sau structura achizițiile ori elemente ale acestora cu scopul exceptării acestora de la aplicarea dispozițiilor prezentei legi ori al restrângerii artificiale a concurenței. (2) În sensul alin. (1), se consideră că există o restrângere artificială a concurenței în cazul în care achiziția ori elemente ale acesteia sunt concepute sau structurate cu scopul de a favoriza ori dezavantaja în mod nejustificat anumiți operatori economici. Raportat la circumstanțele reținute și descrise mai sus și văzând că organizatoarea achiziției nu a reușit să convingă organul jurisdicțional că este necesară semnarea de către beneficiarii finali a „documentelor care atestă implicarea experților propuși în diverse proiecte”, respectiv că îi procură un avantaj real și necesar, fără a distorsiona accesul la procedură al tuturor operatorilor interesați, se impune obligarea autorității la revizuirea răspunsului de clarificare, prin eliminarea obligativității semnării în discuție, respectiv revenirea la redactarea inițială. Contestatoarea se plânge și de răspunsurile punctuale nr. 24 și 25, vizând experții-cheie „analist business” și „programator”, pe care, printre altele, le consideră incomplete, autoritatea omițând să răspundă la întrebarea

care

este

certificarea

recunoscută

la

nivel național/internațional care îndeplinește cerința autorității. Și această critică se vădește a fi întemeiată, întrucât răspunsurile în discuție nu elucidează în niciun fel certificarea dorită de autoritate. Pagina 7 din 9

Cum nu a fost eliminată cerința, ci doar trimiterea la domeniul analizei de business, autoritatea era obligată să furnizeze operatorilor economici un răspuns în care să precizeze care este certificarea pe care aceștia urmau să o prezinte la licitație. A nu scăpa din vedere că obiectul contractului supus adjudecării este extrem de specific, iar antreprenorii care să cumuleze toate certificările dorite de autoritate sunt în număr redus. Cercetarea de către Consiliu a celorlalte aspecte reclamate de contestatoare este de prisos, ea neputând schimba soarta procedurii de licitație, în sensul aducerii ei la limita legalității, întrucât autoritatea a continuat procedura prin primirea și deschiderea de oferte, ceea ce face imposibilă luarea vreunei măsuri de remediere a răspunsurilor de clarificare pentru continuarea procedurii de atribuire. Consiliul urmează a decide anularea licitației, conform art. 26 alin. (7) din Legea nr. 101/2016 („În cazul admiterii contestației, dacă se constată că nu pot fi dispuse măsuri de remediere care să permită continuarea legală a procedurii de atribuire, Consiliul dispune anularea procedurii de atribuire.”), fiind pus în imposibilitate de a decide remedierea actelor procedurii de atribuire, în contextul în care autoritatea a continuat achiziția. Cum s-a arătat, după etapa depunerii ofertelor este imposibilă rectificarea răspunsurilor de clarificare ori a documentației de atribuire pentru a se intra în legalitate, astfel încât la procedură să participe și operatorul economic contestator, alături de alți operatori economici interesați. Din cauza respectivelor răspunsuri, concurența a fost drastic afectată, dovadă stând chiar faptul că, la licitație, a fost depusă o singură ofertă de preț, cum reiese din declarația de participare disponibilă în SEAP: ………………………………….. În SEAP figurează și alți operatori economici interesați să participe, dar care nu au depus oferte de preț. Astfel fiind, în baza art. 26 alin. (2) din Legea nr. 101/2016, Consiliul este nevoit să admită contestația ......... SRL nr. 729/17.02.2025, în contradictoriu cu ........., și să constate că răspunsurile analizate sunt restrictive și incomplete, deci nelegale, după cum s-a demonstrat mai sus. Totodată, ținând seama de situația expusă, urmează a decide anularea licitației, conform art. 26 alin. (7) din Legea nr. 101/2016. Art. 1 alin. (4) din normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 statuează că autoritatea contractantă este Pagina 8 din 9

responsabilă pentru modul de realizare a achizițiilor, cu respectarea tuturor dispozițiilor legale aplicabile, deci și a regulilor de furnizare a informațiilor necesare operatorilor economici pentru elaborarea ofertelor, vitale în lumina principiului transparenței. Pentru aceste motive, în baza legii și a mijloacelor de probă aflate la dosar, CONSILIUL DECIDE: Admite contestația ......... SRL nr. 729/17.02.2025, în contradictoriu cu ........., și anulează procedura de atribuire a contractului de furnizare, instalare, configurare și punere în funcțiune infrastructură suport IT și sistem informatic pentru digitalizarea activității Primăriei Comunei ......... în cadrul proiectului „Dezvoltarea infrastructurii, serviciilor și echipamentelor IT pentru valorificarea avantajelor digitalizării în beneficiul cetățenilor și al Primăriei ........., județul .........”, cod CPV principal 48000000-8, cu data-limită de depunere a ofertelor 04.03.2025. Prezenta decizie este obligatorie pentru părți. Împotriva ei se poate formula plângere, în termen de zece zile. PREȘEDINTE, MEMBRU, MEMBRU, ......... ......... ......... Redactată practicaua deciziei, ......... Redactată în ........ exemplare, conține ........... pagini. Pagina 9 din 9